Опубликовано: 27.05.2013

Просмотров: 1523

Под угрозой не только инвестиции, но и финансовая устойчивость

Итоги исполнения консолидированных бюджетов субъектов федерации за 2012 год показали: расходы регионов в минувшем году росли быстрее, чем их доходы (см. график 1). Последний раз схожая ситуация наблюдалась по итогам посткризисного 2009 года: тогда, правда, доходы региональных бюджетов и вовсе показали падение, а расходы увеличились лишь символически. Потом на протяжении 2010—2011 годов темпы роста региональных доходов немного обгоняли темпы роста расходов, и вот в 2012 году ситуация снова поменялась в худшую сторону.

«Доходы консолидированных бюджетов регионов за 2012 год выросли только на 5%, что ниже темпов инфляции, в реальном выражении они сократились на 2%. В 2011 году темпы роста доходов были намного выше», — отмечает директор региональной программы Независимого института социальной политики Наталья Зубаревич в исследовании «Бюджеты регионов в 2012 году». Эксперт добавляет, что если взять доходы субъектов федерации за последние пять лет, с 2008 по 2012 год, и соотнести их с инфляцией, то картина получится удручающая: инфляция за этот период составила 36%, а доходы регионов выросли лишь на 30%. «Доходы бюджетов регионов все еще ниже докризисных в целом по России и в 38 субъектах РФ, среди которых федеральные города и многие развитые регионы», — указывает директор региональной программы НИСП.

Основной доход субъекты федерации получают от налога на прибыль организаций и налога на доходы физлиц (см. график 2). Но поступления от налога на прибыль в прошлом году практически прекратили расти. При этом нельзя забывать, что 2009 год был провальным для этого налога, в 2010-2011-м ситуация немного восстановилась, и вот — почти полное торможение. «Если говорить не об отдельных регионах, а о системе в целом, то причину следует искать в соотношении доходов и издержек компаний, в налогообложении нефтегазовой отрасли (когда растущие налоги, такие как НДПИ, и таможенные пошлины, идущие в федеральный бюджет, влияют на объем налогооблагаемой прибыли и соответственно доходы региональных бюджетов), — комментирует стагнацию поступлений от налога на прибыль директор направления государственных и муниципальных финансов S&P Борис Копейкин. — Кроме того, сложно ожидать, что после быстрого роста в 2010—2011 годах поступления от налога на прибыль будут и дальше расти быстрее, чем экономика в целом и инфляция».

Получше выглядит динамика поступлений от НДФЛ: в 2012 году они немного увеличились, как увеличивались и до этого. Сейчас НДФЛ — самый большой источник денег для регионов, и поступления от него стабильно растут.

На доходах регионов также сказалось ослабление поддержки из центра: в прошлом году сократились безвозмездные перечисления регионам из федерального бюджета. «Если перечисления на капитальные нужды немного выросли, то перечисления на текущие нужды сократились, — указывает Борис Копейкин. — Рост текущих расходов, опережающий рост доходов, подталкивает регионы к снижению капитальных расходов (которые и так не выросли в реальном выражении по сравнению с 2006—2007 годами). В целом же более чем у половины регионов уже сейчас не хватает текущих доходов, чтобы финансировать текущие расходы, состоящие прежде всего из зарплаты».

Зарплата и футбол

«Зарплатная история» — самое больное место у региональных бюджетов. Именно увеличение оплаты труда бюджетников с 1 октября 2011-го и с 1 октября 2012 годов привело к опережающему росту расходов (см. график 3). При этом регионам придется изыскивать все больше и больше денег на эту статью (причина — в программе поэтапного повышения зарплат бюджетников до 2018 года, которая была одобрена полгода назад). На ее реализацию потребуется 1,27 трлн рублей из федерального бюджета и 3,6 трлн рублей из консолидированного бюджета субъектов РФ. Это существенные деньги, если учесть, что все доходы субъектов за прошлый год составили 8,3 трлн рублей. Счетная палата, например, подсчитала, что только в этом году регионам на повышение зарплат нужно почти 780 млрд рублей — но 20% этой суммы у регионов просто нет, а 10 субъектов федерации, в числе которых Волгоградская, Ивановская области и Санкт-Петербург, могут найти только 40% (или даже меньше) необходимых средств.

«Рост заработной платы станет основной причиной дальнейшего ухудшения финансовых показателей», — констатируют аналитики S&P. По их расчетам, уже сейчас расходы большинства региональных и местных органов власти на зарплату — напрямую и в виде субсидий муниципальным образованиям и бюджетным организациям — превышают 50% текущих расходов, и дальнейший рост этих расходов заставит регионы занимать все больше. В прошлом году субъекты федерации наращивали долг довольно активно (см. график 4) — как уже говорилось, деваться им при стагнации доходов особенно некуда.

Кстати, еще одна большая статья расходов для некоторых регионов — чемпионат мира по футболу 2018 года. ЧМ-2018 примут Москва, Санкт-Петербург, Самара, Саранск, Ростов-на-Дону, Сочи, Казань, Калининград, Волгоград, Нижний Новгород и Екатеринбург. Но если для Казани, Москвы и Санкт-Петербурга расходы окажутся приемлемыми, то для Саранска или Самары чемпионат может обернуться чрезмерными тратами. Дело в том, что, по подсчетам регионов, для подготовки к ЧМ-2018 им понадобится вдвое больше, чем подсчитал центр, — а именно около 40 млрд долларов. Сюда включены расходы не только собственно на стадионы, но и на дороги, коммунальную инфраструктуру и так далее. «Во многих регионах совокупные потребности в инвестициях для подготовки к чемпионату значительно превышают годовой объем их консолидированных бюджетов, — делают вывод аналитики S&P. — Для большинства регионов финансирование даже половины заявленных ими потребностей будет непосильной задачей. В частности, для Калининградской, Самарской областей и Республики Мордовия финансирование только 30 процентов необходимых расходов может оказаться затруднительным».

Никакого развития

Если тенденции 2012-го в ближайшие годы сохранятся — а пока все указывает на то, что стагнация доходов и рост расходов регионов продолжатся, — возникнет сразу несколько проблем. Во-первых, территориям придется дальше наращивать долги, даже поступаясь кредитными рейтингами. Во-вторых, занимаемые деньги будут идти не на инвестиции, а преимущественно на зарплаты. Это означает, что развитие региональных экономик под большим вопросом: как инвестировать, если больше половины бюджета надо отдать бюджетникам? И в-третьих, будет расти дефицит региональных бюджетов.

«Уже сейчас очевидно, что при сложившихся темпах экономического роста и при существующей бюджетной политике зарплатные расходы, возложенные на регионы, будут многим из них просто не по силам. Даже при том, что регионы пытаются отказаться от тех капитальных расходов, от которых могут (а значительная часть капрасходов сейчас финансируется целевым методом — через дорожные фонды или за счет целевых федеральных перечислений, и урезать их регионы просто не могут), а также по-своему интерпретировать указы о повышении зарплат, пытаясь хоть как-то минимизировать выплаты», — предупреждает Копейкин.

Один из возможных путей решения проблемы — повышение финансовой гибкости регионов, точнее, их самостоятельности в вопросах пополнения и расходования бюджетов. «Вся система межбюджетных отношений не отвечает реальной действительности, — сказал «Эксперту» доцент кафедры экономической и социальной географии России географического факультета МГУ Владимир Горлов. — В тех случаях, когда глава муниципального образования пытается перераспределить деньги бюджета с одной статьи на другую, он тут же попадает под уголовную ответственность».

По словам эксперта, необходимо дать хоть какую-то свободу местным бюджетам — например, разрешить 5% распределять между статьями бюджета по усмотрению главы региона, а также увеличить долю доходов в бюджете, собираемую на территории муниципалитетов.

Гибкость подразумевает возможность самостоятельно устанавливать базу и ставку налога и решать, на что тратить собранные деньги. «В Мэриленде демократы предлагают ввести новый налог на газ, чтобы изыскать средства на строительство автомобильных и железных дорог», «В Колорадо на голосование вынесено увеличение налогов ради школьной реформы» — заголовки американской прессы этой весной. «Только Забайкалью на планируемый в этом году рост жалованья работников здравоохранения, образования, культуры и социальной сферы не хватает почти 4 миллиардов рублей. В такой ситуации регионам без помощи центра не справиться», «Без поддержки федерального бюджета региону не справиться с решением острейшей для Северодвинска проблемы — мост на остров Ягры» — сообщения российских региональных СМИ.

Еще один путь улучшения ситуации с региональными финансами — бюджетное выравнивание. «У нас очень высока разница в уровне подушевых доходов бюджетов между регионами. Мой любимый пример: в Германии минимальный уровень бюджетной обеспеченности земель после выравнивания не должен быть ниже 90 процентов от среднего уровня по стране, у нас же подушевые бюджетные доходы субъектов могут различаться в десять раз», — говорит Борис Копейкин.

Однако действительно устойчивое развитие регионам может обеспечить только повышение ими собственных доходов, развитие своей, местной экономики. А это требует полной перестройки всей системы межбюджетных отношений с тем, чтобы регионам было выгодно не просить денег у центра и не получать дотации, а инвестировать в свое развитие. «Нет денег — повышай налогооблагаемую базу, зарабатывай. Но сегодняшняя система, при которой доходная часть уходит из регионов наверх, а потом возвращается в виде дотаций, убивает намертво местную инициативу по развитию налогооблагаемой базы», — разводит руками Владимир Горлов. И напоминает, что сегодня налог на прибыль не идет напрямую регионам. Вначале этот налог консолидируется в бюджете субъекта федерации, оттуда уходит в федеральный бюджет, а потом возвращается в бюджет субъекта в виде дотаций и субвенций. Затем бюджет субъекта начинает дотировать более низкие бюджеты. Все это никак не стимулирует местные власти развивать свою экономику: приход крупного инвестора, большие проекты вовсе не означает, что местный бюджет получит больше денег.

Бедных в разы больше, чем богатых

Лишь в 16 регионах собственные доходы в расчете на душу населения выше среднероссийского уровня. Это следует из составленного «Экспертом» ренкинга российских регионов (см. таблицу). Также у всех этих регионов — за исключением Чукотки — не очень высокая доля поступлений из федерального центра и относительно скромный долг. Легко увидеть, что в самом низу — беднейшие южные регионы, у которых и собственных средств не много, и возможности для заимствований уже ограничены. При этом уровень бюджетного дефицита или профицита мало коррелирует с «богатством» или «бедностью» субъекта федерации.

«В дефиците регионального бюджета как таковом может и не быть ничего плохого, так же как и в большом объеме безвозмездных поступлений из центра, если дефицит и перечисления связаны с тем, что регион активно тратит на инфраструктурные проекты, — говорит директор направления государственных и муниципальных финансов S&P Борис Копейкин. — Москва, Санкт-Петербург, Татарстан, небедные регионы, получают значительные суммы на развитие, и это скорее плюс для них».

То же самое с долгом: его абсолютная величина (и относительная — по отношению к доходам или ВРП) не так важна, как его структура и грамотное управление им. «К примеру, долг и ежегодные расходы на обслуживание и погашение долга Липецкой области выше среднего, но риски ликвидности ограничиваются наличием заранее организуемых кредитных линий для рефинансирования, в отличие от, например, долга Костромской области, который в 2012 году привел к расходам на погашение и обслуживание, превышающим 30 процентов текущих доходов бюджета, что вызывает пристальное внимание властей», — приводит пример Копейкин.

Евгения ОБУХОВА, Евгений ОГОРОДНИКОВ

Инфографику к статье можно посмотреть на сайте источника.